Présidée par Philippe Ledenvic, Président de l'Autorité environnementale (Ae) du Conseil général de l'Environnement et du Développement Durable (CGEDD), elle a réuni 83 participants, issus principalement de conseils départementaux et de bureaux d’études.
La matinée a été l’occasion de prendre connaissance des actualités réglementaires et de présenter des travaux récents en matière de prise en compte de la préservation de la nature et de la santé des populations dans les évaluations environnementales.
L’après-midi a été consacrée aux témoignages de maîtres d’ouvrages avec les interventions de SNCF réseau, du Cern (Conseil européen pour la recherche nucléaire) , de la DRAAF Grand-Est.
Introduction de M. Philippe Ledenvic – Président de l’Autorité environnementale du CGEDD
"L'Evaluation Environnementale est une démarche qualité environnementale permettant l'amélioration continue des projets, plans et programmes". L’objectif prioritaire de l’Ae n’est pas de dire le droit, mais de contribuer – notamment par ses avis – à améliorer la prise en compte de l’environnement dans les politiques et actions en lien avec l’aménagement du territoire.
La démarche d’évaluation environnementale pourrait aussi être appelée «outil d’amélioration environnementale continue».
Les avis de l’Ae sont donc rédigés avec l’objectif d’aider les maîtres d’ouvrage à améliorer leurs pratiques.
M. Ledenvic constate que beaucoup de chemin a été parcouru depuis la création de l’Ae du CGEDD, il y a 10 ans.
Par exemple, il constate de très gros progrès dans la prise en compte de la biodiversité dans les dossiers transmis à l’Ae, même s’il y a quelques bémols.
Majoritairement les études d’impact des projets sont de bonne qualité et la volonté de bien faire des maîtres d’ouvrage est visible. Cependant il constate que les thématiques Air, Énergie et Climat restent mal traitées, voire pas traitées du tout, dans les études d’impact, surtout pour le climat.
Il constate que la difficulté est souvent présente dans le cas de projets trop politiques qui ne laissent pas le temps de travailler correctement.
M. Ledenvic est moins positif sur les plans et programmes où il constate une vraie difficulté des maîtres d’ouvrage pour faire une bonne évaluation environnementale. Les évaluations environnementales stratégiques de qualité restent rares. La démarche Eviter, Réduire, Compenser (ERC) dans les plans et les programmes n’est pas correctement traitée.
Concernant les documents d’urbanisme, il constate deux cas de figure :
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soit le maître d’ouvrage est confronté régulièrement à l’exercice de l’évaluation environnementale: dans ce cas, au fil du temps, il gagne en expérience et progresse dans sa manière de mettre en œuvre la démarche d’évaluation environnementale,
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soit le maître d’ouvrage est confronté de manière occasionnelle à l’exercice de l’évaluation environnementale: dans ce cas, on côtoie le pire comme le meilleur dans les évaluations environnementales réalisées.
Actualité de l’évaluation environnementale
Le Décret d’application de la loi Elan est présenté. Celui-ci vise à inclure, dans le contenu de l'étude d'impact, les conclusions de l'étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables d’une zone d’aménagement, ainsi qu’une description de la façon dont il en est tenu compte dans l’étude.
La réforme de l’Autorité environnementale est ensuite évoquée, notamment sur les domaines de compétence des Préfets et des Missions Régionales d'Autorité environnementale (MRAe) en matière d’avis sur les évaluations environnementales des projets, d’une part, et concernant l’examen des cas par cas, d’autre part.
Il est ensuite expliqué comment la loi «énergie-climat» a modifié l’article L.122-1 du code de l’environnement pour permettre de confier l’examen au cas par cas à une autorité différente de l’Autorité environnementale.
Le décret «Autorité environnementale de 2019» est présenté, ainsi que l’actualité jurisprudentielle relative au manquement à l’exigence d’autonomie fonctionnelle de l’autorité environnementale, les exigences relatives à l’autorité en charge de l’examen au cas par cas, et les notions de «projet» et de «plans/programmes».
De nouveaux outils sont enfin évoqués : l’actualisation du guide de lecture de la nomenclature (version initiale de 2017 modifiée), la publication du Guide d’interprétation de la réforme, et la mise en place d’un MOOC «évaluation environnementale» du 4 novembre au 8 décembre 2019.
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L’étude d’impact des projets d’infrastructures linéaires de transport
Le guide «Etudes d’impacts – Projets d’Infrastructures linéaires de transport» de 2015 (Cerema - CGDD) a été mis à jour pour prendre notamment en compte les évolutions de la réglementation. La nouvelle version du guide sera publiée prochainement (l'ancienne est disponible ici). Les parties inchangées du guide sont évoquées: elles concernent essentiellement la structure du document ainsi que ses annexes.
Les évolutions concernent les références législatives et réglementaires mises à jour (notamment celles qui concernent l’autorisation unique), le champ de soumission à l’Ae, la notion de projet, l’état actuel de l’environnement et ses évolutions, et le scénario de référence .
La nouvelle version du guide comprendra également de nouveaux chapitres, qui porteront sur:
- la description du projet et ses incidences sur le climat et la vulnérabilité au changement climatique,
- l’intégration de notes et d’outils de facilitation des procédures
- des ajouts thématiques dans le focus biodiversité et la reprise du focus air.
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Guide de l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme
La mise à jour du guide de 2011 a été effectuée pour prendre en compte l’évolution de la réglementation et valoriser les retours d’expérience, et sera publiée prochainement.
- La première partie concerne la compréhension de l’évaluation environnementale dans le contexte particulier des documents d’urbanisme.
- La seconde concerne la conduite de l’évaluation proprement dite.
- Vingt fiches pratiques font état de la méthode, de la réglementation, et de la jurisprudence; et sont illustrées par des exemples concrets et les écueils à éviter.
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La classification éviter réduire Compenser (ERC)et son volet "Air et SantE"
Le guide d’aide à la définition des mesures ERC appliquées à la qualité de l’air, publié en janvier 2018, rappelle en introduction le cadre théorique d’application de la classification et son contenu, et les clés de classification. Il développe ensuite un catalogue de mesures ciblant les milieux naturels, le paysage, l’air et le bruit. Il se devait d’être précisé pour le sujet Air et Santé.
Pour cela, une méthode de travail s’appuyant sur une analyse des mesures ERC dans les évaluations environnementales des Projets/Plans et Programmes; sur les avis de l’Ae depuis 2014 et sur les retours d’expériences du groupe de travail a été mise en place.. La classification s’est globalement enrichie de nouvelles mesures, de compléments ou d’approfondissements et d’élargissement de mesures existantes à la qualité de l’air.
Des réflexions sur la compensation sont enfin évoquées. Elles sont axées sur deux concepts : une compensation en bilan d’émissions sur un territoire, et une compensation en gain d’expositions.
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La bancarisation et la valorisation des mesures compensatoires relatives aux milieux naturels
L’organisation mise en place résulte de deux éléments de contexte :
- la publication en 2015 du rapport du groupe de travail « Améliorer la séquence ERC », piloté par le CGEDD, qui préconise le partage de la connaissance pour tous via la création d’un centre de ressources « ERC »,
- Une obligation réglementaire de 2016 qui prévoit que les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité doivent être géolocalisées et décrites dans un système national d’information géographique, accessible au public sur internet.
L’outil GéoMCE a été mis en place en 2017 pour répondre à ces objectifs, dont notamment : partager ces données entre services instructeurs et de contrôle, donner aux acteurs concernés une vision transversale sur le projet, permettre le suivi et le contrôle des mesures ERCA et enfin, alimenter la cartographie publique des mesures compensatoires prévue dans la loi biodiversité.
Les moyens mis en œuvre pour la bancarisation et la validation des données sont ensuite expliqués. L’ensemble des informations accessibles au grand public sont présentes sur (lien vers géoportail) et celles pour les professionnels (lien vers Ceremadata).
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préservation de la nature dans les évaluations environnementales des Plans et Programmes d’aménagement
Plusieurs particularités sont mises en évidence en ce qui concerne spécifiquement les plans et programmes :
- une échelle d’analyse extrêmement variable,
- des projets à venir non connus et non localisés,
- des informations naturalistes hétérogènes,
- une évaluation Natura 2000 qui renvoie à un très grand nombre de sites.
Plusieurs exemples sur la façon dont les bureaux d’études traitent la prise en compte du patrimoine naturel dans les évaluations ont été présentés. L’importance de la qualité de l’état initial est évoquée, avec des exemples à grande échelle (projet ARCH, SCOT des Hauts de France,...). Le cumul des impacts sur la nature est traité sur la forme d’un «spectre environnemental», présenté à titre d’exemple.
Des pistes d’actions sont enfin suggérées pour améliorer l’efficience de la prise en compte de la nature dans ce type d’évaluation.
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Plan Local d'Urbanisme (Intercommunal) et biodiversité
L’exposé vise à expliquer comment intégrer la préservation de la biodiversité dans un PLU(i). Il invite à se poser quelques questions en préalable : quelles sont les ressources mobilisables sur mon territoire ? Quel est le niveau d'enjeu sur mon territoire ? Le PLU(i) est-il soumis à évaluation environnementale ou à une procédure au cas par cas?
Il décline les attendus dans les différentes pièces du PLU(i) notamment le rapport de présentation, en distinguant les éléments opposables et ceux qui ne le sont pas. La démarche proposée permet d’aboutir in fine à la définition des espaces à enjeux de biodiversité susceptibles de subir un changement d’usage ou d’occupation des sols, et d’examiner comment ces espaces sont à traiter dans le document d’urbanisme.
L’articulation du PLU(i) avec les documents supra-communaux est également traitée, de même que l’évaluation des incidences Natura 2000. Une étude de cas concernant le PLU d’Entrecasteaux (83) est enfin présentée.
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évaluation quantitative des impacts sur la santé (EQIS)
La pollution atmosphérique est un enjeu majeur de santé publique. Les effets des particules fines sur la santé sont mis en évidence et quantifiés : ils permettent de faire aussi un lien avec les inégalités sociales.
Les principes de l’évaluation quantitative de l’impact sur la santé (EQIS) sont ensuite expliqués. Celle-ci vise à quantifier l’impact de la pollution atmosphérique à partir de relations-risques issues d’études épidémiologiques validées par la communauté scientifique.
Cette approche, recommandée par l’Organisation Mondiale pour la Santé, permet d’aboutir à un outil d’aide à la décision et de sensibilisation permettant de planifier et de mettre en œuvre des mesures pour protéger la santé de la population.
La démarche et les principes de calcul sont expliqués dans la présentation, avec un focus sur l’EQIS en lien avec les infrastructures routières. Une étude de cas est ensuite présentée : l’EQIS de la vallée de l’Arve.
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étude d’impact sanitaire des projets d’aménagement
L’intégration d’une EIS (étude d’impact sur la santé) dans un projet de renouvellement urbain est évoquée dans cet exposé. La notion de santé et ses déterminants sont rappelés à cette occasion.
La complexité de ce type d’étude nécessite d’adopter une approche écosystémique impliquant une variété de disciplines des secteurs des sciences environnementales, sociales et politiques. Il convient ainsi d’intégrer le comportement individuel, l‘environnement économique et social, le cadre de vie et l’environnement physique.
L’EIS est à terme un outil d’aide à la décision au service des collectivités territoriales. Il permet d’agir à la source du projet et d’identifier et anticiper les impacts potentiellement négatifs et/ou positifs d’un projet sur la santé publique, de co-construire des recommandations pour minimiser les risques, et de maximiser les bénéfices en termes de santé publique
Plusieurs EIS réalisées par l’ORS Auvergne Rhône-Alpes sont ensuite présentées.
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Appréciation du cumul des impacts dans l’évaluation environnementale
La réglementation oblige, dans le cadre de l’étude d’un projet, à considérer non seulement l’impact du projet sur l’environnement, mais aussi les effets du cumul de ces impacts avec ceux d’autres projets connus sur l’environnement. Cet exercice, difficile, est récurrent pour SNCF Réseau puisque la réalisation d’une voie ferrée s’accompagne presque toujours de projets annexes (gares, autres voies de communication, zones d’activité, etc...)
L’objectif de l’exposé est donc d’expliquer comment ce cumul est traité dans le cas des projets d’infrastructures ferroviaires. Trois sujets majeurs sont à considérer: le périmètre du projet, géographique et temporel, les méthodes d’évaluation du cumul, et la responsabilité des maîtres d’ouvrage concernés.
Deux exemples sont présentés pour comprendre comment ces trois sujets ont été traités : la liaison ferroviaire de l’EuroAirport dans le Haut-Rhin, et la gare de Nîmes Manduel Redessa près de Nîmes.
La question de la responsabilité des maîtres d’ouvrage est débattue au regard de la prise en compte et de la réparation d’impacts historiques dont leurs aménagements ne sont pas responsables. La responsabilité de la vision et de la gestion du territoire devrait être partagée entre l’Etat, les collectivités et les autorités décisionnaires.
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La prise en compte de l’environnement en amont des grands projets d’infrastructures : le cas du CERN
Une présentation est faite du projet de construction du futur accélérateur de particules du Centre Européen pour la Recherche Nucléaire (Cern), à la frontière Franco-Suisse. Plusieurs scénarios d’implantation de l’anneau d’une longueur de 100 kms, à environ 400 m de profondeur, sont à l’étude.
Le Cerema a été sollicité pour examiner en amont du projet et avant le choix d’un scénario, l’impact des huit puits d’accès sur l’environnement ; et d’influer par itérations successives le positionnement de ces puits au regard de contraintes environnementales préalablement identifiées. Cette démarche illustre parfaitement l’«évitement» de la séquence ERC, puisqu’elle permet d’aboutir à un scénario acceptable d’un point de vue environnemental, et à risques juridiques maîtrisés; contrairement au scénario initial considéré comme rédhibitoire.
Le second intérêt de ce travail est d’intégrer en amont les autres facettes du projet, qui dépassent largement le cadre de l’anneau lui-même. Ainsi, il est possible d’établir dès ce stade que le projet comprend aussi les déblais, les voiries annexes, les réseaux de chaleur, les modifications à venir des documents d’urbanisme, les réseaux, les zones d’urbanisation induites, les infrastructures de tourisme, etc...
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apport de la démarche itérative en phase d’élaboration d’un plan/Programme : le Plan Régional de la Forêt et du Bois (PRFB) Grand–Est
L’objet de ce programme est de décliner au niveau régional le plan national forêt-bois sur 10 ans. Les orientations de gestion durable de la forêt sont déclinées en 100 actions, lesquelles ont fait l’objet d’une évaluation environnementale confiée au Cerema.
La démarche itérative de l’évaluation a démarré très tôt. De ce fait, le maître d’ouvrage a pu bénéficier de données environnementales pour la rédaction proprement dite du PRFB et intégrer très en amont les enjeux environnementaux mis en évidence dans l’état initial. Des limites à la démarche itérative ont toutefois été identifiées au niveau de la formalisation, de la description à posteriori les mesures ERC prises, de la réalisation d'un véritable éco-bilan de chaque action au vu du volume des incidences à évaluer.
En conclusion, la démarche d’évaluation permet de renforcer la crédibilité / cohérence d’un plan stratégique, ainsi qu’une meilleure prise en compte du diagnostic environnemental et des actions ERC dès leur conception. Elle apporte également une rigueur dans la méthode (enjeux, hiérarchisation amont). La démarche EE ne remplace toutefois pas la concertation amont.
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La connaissance de la biodiversité en amont des projets de territoire : le cas de l’Est Cantal
Depuis 2017, le Syndicat des territoires de l’Est Cantal (SyTEC) a engagé plusieurs démarches convergentes destinées à définir son Projet Territorial de Développement Durable et le décliner dans le futur Schéma de Cohérence Territorial (SCoT) de l'Est Cantal. Plusieurs projets de connaissance et de valorisation du patrimoine naturel ont été engagés à cette occasion, dans le cadre d’ une organisation originale et efficace autour des données environnementales. L’association du public, des élèves et de la communauté scientifique est exemplaire.
La première démarche est le lancement d’un Atlas de la Biodiversité Territoriale en associant la population à sa réalisation, pour améliorer la connaissance de la biodiversité dans le territoire et la prendre en compte dans les actions quotidiennes de la collectivité. Cet atlas s’est effectué concomitamment à un programme de sciences participatives et d’animations sous l’égide de plusieurs institutions scientifiques aptes à sécuriser et valoriser les informations naturalistes collectées dans ces cadres et bancarisées dans la base de données Obssytec.
Plusieurs outils ont été mis en place : site internet avec interface cartographique, vidéos tuto, newsletter, et communication visuelle.
Afin d’impliquer le public scolaire dans le programme de sciences participatives, le SYTEC a proposé, en partenariat avec les services de l’Education Nationale, aux écoles et collèges du territoire de Hautes Terres Communauté et Saint-Flour Communauté, de candidater pour bénéficier d’animations scolaires à destination des élèves de cycle 3, pour découvrir, comprendre et agir pour la biodiversité. Dix écoles et collèges du territoire ont été retenus pour bénéficier de ce programme d’animations pendant l’année scolaire 2018-2019.
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Conclusions de M. Ledenvic – Président de l’Autorité environnementale du CGEDD
L’objectif de l’Autorité environnementale est avant tout d’éclairer et de faire progresser le Maître d’ouvrage.
Six notes ont été produites dans cet objectif :
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Note «Projets d’infrastructures de transport routières» (2019)
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Note « Évaluations socio-économiques des projets d’infrastructures linéaires de transport» (2017)
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Note « Projets stratégiques des grands ports maritimes » (2016)
A venir début 2020 : Note «projets urbains - ZAC»
Elle produit également des rapports annuels d’activités qui sont communs aux Missions Régionales de l'Autorité environnementale depuis leur création en 2017. On y trouve des développements intéressants :
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en 2017 sur la notion de projet, les impacts cumulés et les ZAC
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en 2018 sur l’évaluation environnementale des plans / programmes.
L’Ae apporte un complément d’explication technique dans la marge laissée par la loi. Elle en donne ainsi une interprétation.
Une difficulté demeure pour l’Ae lorsqu’il existe un écart structurel entre la réglementation française et la réglementation européenne. Ainsi, lorsque dans un avis de l’Ae, il est fait référence à la réglementation européenne, c’est une façon pour l’Ae de mettre en lumière cet écart.
L’Ae accorde une importance particulière à l’application de la démarche ERC et à la hiérarchisation des enjeux. Ainsi dans ses avis, en fin de partie «i», l’Ae indique son appréciation des enjeux du projet ou du plan / programme.
Pour l’Ae, la démarche ERC doit être transversale. Par exemple pour le SCoT de Roissy, même si l’enjeu Biodiversité est bien traité, l’enjeu principal – à mettre en avant- reste l’enjeu sanitaire (Bruit, qualité de l’air).
De même l’Ae accorde une importance particulière à l’étude de solutions de substitution raisonnable. Le maître d’ouvrage reste libre de choisir la solution la plus défavorable pour l’environnement, mais il a une obligation de démontrer pourquoi il ne choisit pas la meilleure solution pour l’environnement.
Pour l’Ae, l’évaluation environnementale des plans / programmes n’est pas satisfaisante en l’état actuel des pratiques. Il est nécessaire de l’améliorer et des efforts doivent être réalisés à plusieurs niveaux :
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Contenu de la liste des plans / programmes soumis à évaluation environnementale:
L’Ae s’interroge sur l’opportunité du contenu de la liste des plans / programmes soumis à évaluation environnementale et de son adéquation avec la directive européenne. C’est par exemple le cas du plan d’actions Nitrates ou des Plans de Prévention des Risques. De même, le schéma national d’infrastructures de transport (SNIT) est soumis à évaluation environnementale mais les plans routiers et autoroutiers ne le sont pas. Pour l’Ae, il faudrait que la liste des plans / programmes soumis à évaluation environnementale soit réellement en phase avec la directive européenne 2001/42/CE qui stipule que tous les plans et programmes qui définissent le cadre de projets susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale.
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Articulation du plan / programme avec les autres plans / programmes :
L’Ae constate que cette articulation n’est généralement jamais faite ou bien très mal traitée alors qu’elle est cruciale pour l’analyse des enjeux environnementaux. En effet, elle contribue à l’analyse de l’état initial de l’environnement et permet de déterminer si l’enjeu est prioritaire.
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Sur les propos tenus dans la journée au sujet des mesures de compensation non opérables dans les documents d’urbanisme :
M. Ledenvic est surpris du caractère catégorique des déclarations affirmant que l’on ne peut pas prévoir de mesures compensatoires dans les documents d’urbanisme. L’Ae, au contraire, estime qu’il est nécessaire de prévoir ces mesures à une échelle de planification, par exemple concernant les zones humides ou les espèces protégées. A contrario, si on ne le fait pas, on perd une opportunité de planification de mesures compensatoires. Planifier est ici prévoir des zonages avec des secteurs potentiels de sites de compensation.
M. Ledenvic indique qu’il n’a jamais vu dans un document d’urbanisme de démarches qui consistent à restaurer une continuité écologique. Pour l’Ae, prévoir dans un document d’urbanisme une compensation est souhaitable. Il ne faut pas oublier que les dispositions du code de l’environnement permettent dans les PLU d’indicer les Réservoirs de Biodiversité (OAP). Les PLU doivent réserver des espaces propices à la compensation (par exemple, le SCoT de Roissy)