A partir d’un diagnostic des vulnérabilités du territoire, l’objectif était de co-construire une stratégie qui constitue une aide à la décision pour les politiques d’urbanisme et d’aménagement du territoire.
La réduction de la vulnérabilité d’un territoire aux inondations passe par l’aménagement et l’urbanisme : il est donc essentiel d’inscrire dans les documents de planification des préconisations permettant de réduire le risque, en s’appuyant sur un diagnostic précis de la vulnérabilité et des enjeux.
Une stratégie de résilience co-construite avec les acteurs du territoire
La collectivité d’Evreux portes de Normandie (113 000 habitants sur 74 communes) se trouve en Territoire à Risque Important d’Inondation pour le risque de débordement d’un cours d’eau, l’Iton traversant quatre communes situées dans une plaine très urbanisée. En application de la mise en œuvre de la Directive inondation de 2007, elle s’est dotée d’une Stratégie locale de Gestion du Risque Inondation (SLGRI) autour de 4 axes :
- Réduire la vulnérabilité des territoires ;
- Agir sur l’aléa pour réduire le coût des dommages ;
- Raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés ;
- Mobiliser tous les acteurs pour consolider les gouvernances adaptées et la culture du risque.
Si la collectivité a transféré la compétence GEMAPI à 3 structures couvrant 3 sous-bassins versants différents, elle dispose de compétences et leviers d’action importants via l’aménagement et l’urbanisme pour réduire la vulnérabilité du territoire aux inondations.
Le Cerema a proposé une démarche participative initiée en 2023, pour co-construire le diagnostic et la stratégie dans une perspective de résilience. Un levier majeur de transformation concerne la gouvernance et le pilotage de l’action publique. En effet, l’implication de tous les acteurs locaux, qu’ils soient citoyens, élus, techniciens ou entrepreneurs est un principe incontournable dans l’adaptation du territoire, ainsi que la mise en place des conditions de dialogue, d’apprentissage collectif et de co-élaboration des réponses adaptées aux réalités locales.
Des entretiens avec les acteurs, des comités de pilotage participatifs, des séances de concertation ont permis d’approfondir la réflexion, et une équipe-projet pluridisciplinaire comprenant des agents d’Etablissements Publics Nationaux de différents services (grand cycle de l’eau, environnement, urbanisme), le Cerema et le SMABI (syndicat de bassin de l’Iton exerçant la compétence GEMAPI et portant le PAPI de l’Iton devant protéger et réduire la vulnérabilité du TRI d’Evreux) a été mise en place.
Le Cerema a utilisé différents outils, tels que la boussole de la résilience, qui permet d’envisager les différents aspects de la résilience territoriale, appliquée au risque d’inondation et à l’aménagement, le référentiel national des vulnérabilités aux inondations (ministère,2018) pour caractériser les enjeux et différents guides dont "PLUi et GEMAPI" (Cerema,2020) pour une approche intégrée de l’eau dans la planification.
Un diagnostic partagé pour identifier les vulnérabilités du territoire
Le diagnostic a été mené avec une méthode collaborative et itérative, afin que chaque acteur puisse apporter une réflexion sur le territoire et sur les orientations retenues. Ce diagnostic comprenait deux grandes étapes :
1/ Développer une approche géosystémique du territoire :
Il s’agit de comprendre le territoire au cœur du bassin versant, connaître les espaces naturels et anthropisés et leurs interactions, afin de comprendre en quoi l’aménagement peut être un facteur aggravant des inondations. Ce travail a permis d’étudier l’occupation du sol, d’identifier les zones vulnérables, les espaces protégés, les continuités écologiques, les milieux humides à préserver, ainsi que les enjeux en termes d’infrastructures, d’activités économiques, et de dégager de grands enjeux en termes d’aménagement.
2/ Caractériser la vulnérabilité du territoire :
Ensuite, l’approche de la vulnérabilité du territoire a été menée en s’appuyant sur le référentiel national de vulnérabilité aux inondations et ses trois grands objectifs : améliorer la sécurité des populations exposées, stabiliser la situation à court terme et réduire à moyen terme le coût des dommages, et enfin faciliter le retour à la normale.
L’objectif est d’établir des indicateurs pour caractériser les différents aléas (débordements de cours d’eau, ruissellement, remontées de nappe), d’identifier les enjeux en travaillant à plusieurs échelles (Intercommunalité, sous-bassins versants, quartiers stratégiques), et de poser des constats de vulnérabilités de manière qualitative, quantitative et synthétique à ces différentes échelles. Cette étape comprend aussi un volet d’acculturation au risque et de co-construction avec les acteurs publics pour passer des constats aux pistes d’actions sur la culture du risque, la gestion de crise, la réduction de la vulnérabilité, la gestion des cours d’eau et les responsabilités de chacun.
Des cartographies des zones inondables ont été réalisées pour les 3 sous-bassins versants, pour les inondations par débordement de cours d’eau, par ruissellement ou par remontée de nappe. Puis, les ouvrages de protection, l’évolution des événements climatiques, et les enjeux (personnes, biens, réseaux, projets urbains, gestion de crise), exposés au risque ont ensuite été intégrés. Ces cartes ont été utilisées lors d’ateliers qui ont permis d’appliquer la méthode AFOM (Atouts / Faiblesses / Opportunités / Menaces) au diagnostic de vulnérabilité, afin de comprendre le niveau d’exposition aux risques des différents enjeux, cibler les vulnérabilités fonctionnelles et organisationnelles du territoire.
Des constats de vulnérabilités pour chaque bassin versant et pour le TRI d’Evreux ont été dressés, portant par exemple sur les logements, les établissements scolaires, les bâtiments patrimoniaux et culturels, les zones d’activité économiques qui peuvent se trouver en zone inondable. Les enjeux ont été précisés et objectivés, et l’impact sur le territoire a été évalué : combien de personnes, quels bâtiments, quelles infrastructures critiques, quelles activités seront potentiellement impactés par une crue centennale. Une inondation sur certains enjeux particuliers peut avoir un impact plus important, par exemple, la coupure d’une route utile aux secours, l’enclavement ou l’inondation de bâtiments stratégiques pour la gestion de crise...
Une réflexion spécifique a été menée sur deux secteurs stratégiques avec les élus du territoire. Dans un premier temps, le travail de groupe des participants a permis d’énoncer les questions qui émergent avec la perspective de réduire cette vulnérabilité. Dans un second temps, le travail de groupe a consisté à faire émerger des orientations stratégiques et principes d’aménagement répondant à une série de questions sur les risques, la réponse en temps de crise, la réduction de la vulnérabilité. Ce travail a permis de faire émerger des orientations stratégiques et principes d’aménagement pouvant pour certains se généraliser à l’ensemble du territoire.
Intégrer les leviers de réduction de la vulnérabilité aux inondations dans les documents de planification
La démarche s’est poursuivie avec la construction d’une stratégie pour intégrer le risque inondation dans l’aménagement du territoire. Compte tenu des aléas envisagés (crue centennale) et de l’ampleur des enjeux concernés, le niveau de solutions recherché se calera sur plusieurs objectifs principaux à prendre en compte dans l’aménagement :
- Avoir une priorité d’action dans les démarches globales à l’échelle des sous bassins versants ou aux différentes échelles adaptées selon les outils utilisés ;
- Avoir une priorité d’action sur les secteurs à enjeux les plus impactés pour en réduire leur vulnérabilité ;
- Construire un territoire qui puisse vivre "avec" l’inondation, qui intègre, à toutes les échelles l’objectif de réduction de sa vulnérabilité (usages, occupation du sol, résistance, résilience des enjeux)
La réduction de la vulnérabilité aux inondations est une thématique transversale qui concerne de nombreux acteurs et compétences, différents documents stratégiques et échelles territoriales (PGRI, PPRI, SDAGE, SCoT, PLU et PLUi, OAP, ainsi que la loi climat et résilience qui vise à réduire l’artificialisation des sols), qui doivent être pris en compte et intégrés dans l’élaboration de la stratégie de l’intercommunalité. Le PLUi est un document-clé à l’échelle de l’intercommunalité, et peut constituer un référentiel sur les enjeux liés à l’eau en matière d’occupation du sol.
Le Cerema a précisé comment s’articulent ces différents documents en matière de gestion des milieux aquatiques et de réduction de la vulnérabilité aux inondations, et quelles dispositions sont prescrites dans ce sens dans chacun des documents applicables dans l’intercommunalité.
Co-construction d’une stratégie à l'horizon 2035
Deux réunions de concertation avec les élus et services de l’intercommunalité et des communes ont permis de partager des objectifs et des mesures envisagées, de faire des propositions et de co-construire une stratégie adaptée aux besoins précis du territoire, définissant les orientations des actions à mener et un programme de mesures de prévention, protection et de sauvegarde, adapté au territoire.
A l’issue de la deuxième réunion de concertation, les objectifs stratégiques ont été hiérarchisés et les participants ont été amenés à définir leur propre vision stratégique en choisissant 8 mesures qu’ils jugent prioritaires. Une dizaine de mesures a fait l’objet d’une forte adhésion notamment celle concernant la limitation de l’imperméabilisation des sols urbains et agricoles pour éviter l’augmentation des ruissellements.
La stratégie est une vision politique à l’horizon 2035 qui doit servir de socle pour intégrer les risques dans l’aménagement et l’urbanisme. Elle s’appuie sur les 4 axes de la SLGRI, et sera mise en œuvre à travers les documents de planification.
Le Cerema a soumis à la concertation un programme de mesures à mettre en œuvre de manière simplifiée, en fonction des grands objectifs, en présentant des exemples d’actions pertinentes. Le programme a été ensuite finalisé en intégrant les réflexions issues de la concertation, une reprise par l’équipe projet et en comité de pilotage participatif.
3 ambitions de la stratégie :
- Construire un territoire apte à vivre "avec" l’inondation, qui intègre à toutes les échelles l’objectif de réduire sa vulnérabilité (usages, occupation du sol, résistance, résilience des enjeux) ;
- Avoir une priorité d’action dans les démarches globales à l’échelle des sous bassins versants ou aux différentes échelles adaptées selon les outils utilisés ;
- Avoir une priorité d’action sur les secteurs à enjeux les plus impactés pour en réduire leur vulnérabilité.
5 objectifs stratégiques :
- Développer des gouvernances, à l’échelle territoriale adaptée, structurée, pérenne et apte à porter les stratégies locales et actions.
- Développer la connaissance des aléas, des enjeux et leur vulnérabilité et favoriser la culture du risque inondation
- Améliorer la préparation et la gestion de crise et raccourcir le délai de retour à la normale des territoires sinistrés
- Intégrer le risque inondation dans l'aménagement du territoire pour en réduire sa vulnérabilité
- Assurer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations
Cette démarche collective de définition d’une stratégie territoriale pour l’intégration du risque inondation dans la planification a permis d’approfondir la connaissance des vulnérabilités et s’interroger sur les priorités et de construire une culture commune de la prévention des inondations.
Des principes d'aménagements aux impacts évalués, résilients et valorisant la place des espaces inondables à préserver ou reconquérir en leur redonnant un usage adapté, sont à privilégier. Au-delà de l’adaptation au risque, il importe que, aux côtés de l’État, les élus locaux soient mobilisés pour limiter strictement l’urbanisation dans ces secteurs inondables. Les documents de planification comme les SCoT et les PLU seront les outils privilégiés de l'intégration du risque inondation dans les politiques d'aménagement durable des territoires.
Si l’on admet facilement qu’il faut, par exemple, encourager l’infiltration de l’eau dans les sols, libérer les champs d’expansion des crues, aménager et construire dans un principe de transparence hydraulique car on admet que l’urbanisation peut impacter le cycle naturel de l’eau et les processus d’écoulement, d’infiltration et d’évapotranspiration, en revanche l’étape de traduction réglementaire de ces principes est rarement franchie car non imposée et inexistante dans les pratiques actuelles.
Le dialogue doit se poursuivre entre les acteurs de la réduction du risque face aux inondations, pour faciliter l’évolution des pratiques, clarifier les rôles des uns et des autres ainsi que les collaborations entre services, entre acteurs de l’eau et de l’aménagement, entre élus et techniciens. Ces différents acteurs doivent agir en respectant les 4 principes de la stratégie nationale de prévention des inondations (synergie, adaptation, solidarité, subsidiarité) et la culture du risque concerne tous les acteurs du bassin hydrographique Seine-Normandie.
La révision générale du PLUi-HD, prévue en 2027 sera une opportunité de mettre en œuvre les mesures de la présente stratégie, notamment celles de l’OS4 et de favoriser une véritable intégration des risques dans la planification urbaine du territoire. De plus, le Programme d’actions de prévention des Inondations (PAPI) en cours sur le bassin versant de l’Iton, constitue également un levier important pour mettre en œuvre de nombreuses mesures de la présente stratégie et le SMABI est une maîtrise d’ouvrage incontournable pour la réduction de la vulnérabilité du territoire.
Le SMABI doit travailler en cohérence avec les EPCI sur l’intégration et la protection des espaces naturels et humides répondant à des objectifs de ralentissement des écoulements. Les projets de reconquête ou création de zones d’expansion des crues, programmés dans le cadre d’un PAPI peuvent être identifiés par des emplacements réservés au titre d’ouvrage nécessaire à la prévention du risque ou faire l’objet de servitudes en vue de les protéger.
Les rapports d'étude sur CeremaDoc :