L’analyse des dynamiques territoriales de consommation d’espace, démographie et emploi a permis d’évaluer le besoin en logements. L’étude de la vacance et des filières de production de logements sur le territoire, associée à l’évaluation du foncier potentiellement mobilisable, a permis de caractériser l’offre potentielle de logements. La confrontation de ces deux analyses a démontré que la majorité des logements pourrait être produite par remobilisation de l’existant ou en densification, satisfaisant les objectifs de sobriété foncière.
Une analyse complémentaire des zones ouvertes à l’urbanisation et du potentiel de mutabilité de quelques gisements a ensuite permis d’adresser des recommandations dans une perspective de réduction du recours aux extensions urbaines.
La France s’est fixé, dans le cadre de la loi "Climat et résilience" l’objectif d’atteindre le "zéro artificialisation nette des sols" en 2050, avec un objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers dans les dix prochaines années, d’ici à 2031. Cette trajectoire progressive est à décliner dans les documents de planification et d’urbanisme. Les SCoT devront notamment être mis en compatibilité avec les documents régionaux (SRADDET).
Objectif ZAN : l’opportunité de définir une stratégie de sobriété foncière au service du projet de territoire
La Communauté Urbaine du Creusot Montceau a perçu dans cette évolution réglementaire l’opportunité de définir une stratégie de sobriété foncière, mise au service du projet d’attractivité du territoire, de reconquête démographique, en cohérence avec les objectifs de son PLUi valant SCoT. Elle s’est ainsi tournée dès 2023 vers le Cerema et la start-up d’urbanisme "Villes Vivantes" pour être accompagnée dans la démarche, avec le soutien de l’ADEME dans le cadre de l’Appel à Manifestation d’Intérêt "Vers des territoires ZAN".
En effet, ce territoire de 95 000 habitants organisé autour de 2 bassins industriels est en décroissance démographique depuis plus de 20 ans, alors que le taux d’artificialisation de 11,2 % est supérieur à la moyenne nationale. La consommation d’espaces naturels agricoles et forestiers (ENAF) principalement liée au développement résidentiel reste élevée (246 ha entre 2009 et 2020). La construction de logements neufs, essentiellement des maisons individuelles en diffus, se poursuit dans les communes périurbaines et rurales alors que les deux villes centre perdent des habitants.
L’analyse de la dynamique de consommation foncière en cours par rapport aux objectifs fixés par le SRADDET est un sujet d’alerte. Sur les 97 ha de consommation d’ENAF autorisés à l’horizon 2030 dans le cadre du SRADDET, 40 ha sont déjà engagés dans des projets identifiés, ce qui autorise le territoire à consommer encore au maximum 57 ha. Or dans le PLUi actuel, les surfaces ouvertes à l’urbanisation (zones AU) à seule destination de l’habitat sont de 120 ha soit plus de deux fois supérieures à cette enveloppe.
La CUCM a intégré le programme "Territoires d’industrie" qui induit une dynamique de redéveloppement économique avec une prévision de création de 1200 emplois directs dans l’industrie entre 2024 et 2030 et le développement de nouvelles filières de formation professionnelle. Ces nouveaux emplois à venir créent un potentiel de redéveloppement démographique et d’accueil de nouveaux habitants à condition de développer une nouvelle attractivité résidentielle du territoire et de répondre aux enjeux de développement (économique, habitat, équipement, production d’énergie renouvelable…) dans le cadre d’un nouveau modèle de sobriété foncière à définir.
L’objectif de la mission du Cerema était ainsi de définir la trajectoire ZAN, à intégrer dans le PLUi, et de décliner une stratégie conjuguant sobriété foncière et reconquête démographique, en tenant compte des besoins économiques, résidentiels et environnementaux.
4 leviers étaient pré-identifiés pour mettre en œuvre cette stratégie foncière :
Un parc de logements peu adapté à des besoins de logements modérés
Environ 7 % des logements (soit 3 800) sont inoccupés sur le territoire, surtout dans les deux grandes villes (majoritairement des appartements). Ce phénomène s’accentue depuis 10 ans, notamment pour les maisons trop anciennes, trop grandes ou mal adaptées aux besoins actuels. Beaucoup de ces logements nécessiteraient des travaux lourds pour être reloués ou vendus. La moitié de ces logements vides appartient à des particuliers ; plus d’un quart aux bailleurs sociaux, qui laissent parfois des logements vacants en attendant de les démolir.
L’équilibre entre construction et démolition est fragile : 130 logements sont construits par an en moyenne et 110 sont démolis. Les nouveaux logements sont surtout des maisons individuelles ou des rénovations dans l’ancien. Les promoteurs privés peinent à vendre leurs projets (trop chers), et se tournent vers le logement social. Les terrains en lotissement se vendent mal (trop chers par rapport aux terrains isolés).
Ainsi, on construit surtout des grands logements pour propriétaires, alors qu’une partie des logements existants sont trop grands et sous-occupés. Avec l’arrivée de nouveaux emplois (grâce au label "Territoire d’industrie"), la demande en locations privées pourrait exploser alors que l’offre est insuffisante actuellement.
Des gisements en capacité de répondre aux besoins des différentes filières de production de logements
Afin d’évaluer le volume de gisements fonciers, bâtis ou non, disponibles pour la production de logements, un travail d’identification, de dénombrement (nombre et surface) et de caractérisation des gisements potentiellement mobilisables sur le territoire a été effectué à partir de l’analyse des fichiers fonciers.
L’analyse effectuée par le Cerema a permis d’évaluer le volume de gisements fonciers dans l’enveloppe urbaine susceptibles d’accueillir des opérations d’aménagement.
Ces gisements ont été caractérisés selon leur facilité de mobilisation à partir des critères suivants :
Le volume de gisements fonciers identifiés comme étant facilement mobilisables est également relativement important et bien supérieur à la consommation de surface autorisée par la trajectoire ZAN.
L’ensemble des gisements mobilisables dans l’enveloppe bâtie et répondant aux besoins des 5 filières de la construction en place sur le territoire ont été mis à disposition de la CUCM via l’outil UrbanSIMUL du Cerema.
Ces éléments constituent une base pour l’amorce d’un observatoire mais nécessitent d’être consolidés par la connaissance terrain des acteurs locaux : CUCM et communes.
Prioriser les zones AU dans une perspective de réduction du recours aux extensions urbaines
Le territoire comporte 17 zones AU pour une surface de 121 ha. Une analyse "semi-qualitative" selon les critères suivants a permis d’identifier les zones à urbaniser qui seraient les plus pertinentes dans le cas où le besoin de construire hors enveloppe urbaine serait avéré :
- Taille,
- Localisation sur des espaces naturels, agricoles et forestiers ou déjà urbanisés,
- Place dans l’armature urbaine,
- Localisation dans la commune : dans le bourg central / un bourg secondaire / un hameau, en centre bourg / en lisière d’urbanisation, enclavée dans l’urbanisation
- Occupation actuelle de l’espace : agricole, naturel, partiellement urbanisé,
- Contraintes environnementales / liées aux risques : ZNIEFF, zones humides, autres espaces classés, risque inondation sur la base d’éléments décrits en annexe du document,
- Qualité des sols définie sur la base de la méthodologie MUSE du Cerema,
- Environnement bâti de la zone : typologie, densité, continuité,
- Proximité d’une école
Ces premiers éléments de diagnostics livrés à la CUCM au sein d’un atlas des zones AU pourraient être complétés par d’autres éléments tels que la présence de gisements mobilisables dans l’enveloppe bâtie et les besoins exprimés à l’échelle du PLUi ou encore par d’autres acteurs du territoire comme la chambre d’agriculture.
Un diagnostic du marché immobilier au service de la construction d’une nouvelle feuille de route, à partager avec les communes
La CUCM s’est ainsi appuyée sur ce diagnostic pour élaborer sa stratégie vers davantage de sobriété foncière autour de 7 axes déclinés en une vingtaine d’actions.
Afin de faciliter la mise en œuvre des futures actions, le Cerema a procédé à une analyse flash du marché immobilier à travers des entretiens avec des bailleurs, des agences immobilières et l’analyse des données INSEE et de la base de demandes de valeurs foncières DV3F : biens existants à la vente et à la location, coûts du foncier et de l’immobilier, coûts de la construction, capacités d’achat des ménages.
Cette analyse a montré qu’il est très difficile de produire du logement neuf actuellement sur le territoire à l’exception de logements répondant à des besoins très spécifiques en termes de localisation, taille, prestation. Les ménages privilégient l’ancien pour se loger du fait du nombre élevé de logements disponibles à la vente sur le territoire, de leurs prix bas et de leur capacité d’achat limitée. La commercialisation de lots libres resterait la plus pertinente en cas de besoin de constructions neuves pour accueillir la cible "classe moyenne / primo accédants" au regard de la capacité d’achat de ces ménages.
Des outils et recommandations ont également été proposés pour permettre la production de logements répondant à des besoins précis du territoire (logements pouvant accueillir des personnes âgées ou en perte d’autonomie par exemple) à des prix abordables, en s’appuyant sur un bailleur / promoteur : Bail réel immobilier / Bail réel solidaire, contrat de location-accession, accession à prix maîtrisé via un apport de subvention de la collectivité.
Des outils de mise en œuvre opérationnelle
En complément, le Cerema a produit l’analyse de la mutabilité de 4 gisements situés dans les communes centres afin d’évaluer leur pertinence en termes de mobilisation et les capacités de logements associées.
Un atlas communal des gisements potentiels a également été produit, de manière à faciliter l’échange entre la CUCM et les communes dans le cadre de la mise en œuvre de la nouvelle feuille de route et de la révision du PLUi à venir.