11 décembre 2020
Village en bord de route avec des montagnes
Le site Outil 2 l'Aménagement alimenté par le Cerema propose des fiches outils synthétiques sur différents dispositifs offerts aux collectivités en matière d'aménagement. Elle présentent des informations pratiques sur différentes démarches que les collectivités peuvent mettre en oeuvre dans le cadre des projets d'aménagement.

Le site Outil 2 l'Aménagement présente un grand nombre de ressources et outils destinés aux collectivités en matière d'aménagement du territoire, et présente la réglementation en vigueur.

Dans le cadre de la crise sanitaire, il suit les évolutions réglementaires qui touchent à l'aménagement.

Les fiches outils disponibles :

  • La Zone d'Aménagement Concertée
  • Droit de préemption urbain
  • Droit de préemption commercial (DP commercial)
  • Le sursis à statuer
  • Le droit de préemption (DP) sur les espaces agricoles
  • Document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC)
  • Autorisations d'occupation temporaire (AOT) du domaine public 
  • La cession foncière avec charge
  • Déclaration d'Utilité Publique de Travaux (DUT)
  • Implication du public (approche générale)
  • L'enquête publique environnementale
  • La taxe sur les friches commerciales
  • Le mandat 
  • Les emplacements réservés,
  • La concession d'aménagement
  • Expropriation pour cause d’utilité publique
  • Droit de préemption des espaces naturels sensibles,
  • Les zones agricoles protégées,
  • Périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global,
  • Les zones d'aménagement différé,
  • La Commission départementale d’aménagement commercial.

 

La Zone d'Aménagement Concertée (ZAC)

infographie de villeLa zone d’aménagement concerté (ZAC) existe depuis plusieurs décennies et constitue l’archétype de l’opération d’aménagement.

C'est un espace à l’intérieur duquel une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés.

Cette fiche présente la définition de la ZAC ainsi que les références réglementaires, le rôle des acteurs,  détaille la démarche de création de la ZAC depuis la concertation jusqu'à la publication de l'acte de création avec les cas particuliers, le processus de réalisation de la ZAC, le financement, les éléments du cahier des charges de cession de terrain et aborde l'évolution de la ZAC.

Le droit de préemption urbain 

Le droit de préemption urbain permet à une personne publique, dans un périmètre prédéfini, de se substituer à l’acquéreur éventuel d’un bien mis en vente ou faisant l’objet d’une donation (à l’exception de celles réalisées entre personnes d’une même famille) et de l’acquérir en priorité, pour réaliser une opération d’aménagement ou constituer des réserves foncières en vue d’une opération d’aménagement.

Le droit de préemption urbain (DPU) est un outil foncier stratégique de la puissance publique, puisqu’il permet à cette dernière de se substituer à un acquéreur et devenir ainsi propriétaire d’un bien, sous conditions. Cette opération doit être motivée par la réalisation d’une opération d’aménagement dans une zone prédéfinie, que ce soit réalisée à titre onéreux ou à titre gratuit, doit être fondée sur des motifs d’intérêt général.

Le droit de préemption commercial

rue piétonne dans le vieux Lyon avec des restaurantsQuand leur commerce de proximité est en difficulté, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sur délégation ont la possibilité de préempter les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et certains terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial disponibles à la vente.

L'objectif est de maintenir l’activité en place ou de favoriser le développement d’autres activités artisanales et commerciales du même type ainsi que la réalisation d’équipements commerciaux nouveaux. 

Le droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial est un moyen d’acquisition par les communes et les EPCI, au même titre que le droit de préemption urbain ou le droit de préemption en zone d’aménagement différé (ZAD).

Il permet à une commune ou à un EPCI sur délégation de se porter acquéreur prioritaire de biens commerciaux en voie d’aliénation s’ils sont situés dans un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité préalablement défini. Le but est de conserver leur affectation commerciale et par là même de pérenniser la présence de ces commerces dans les centres-villes ou les quartiers ou encore d’en diversifier l’offre.

Le sursis à statuer

Le sursis à statuerLe sursis à statuer est une mesure facultative qui permet à l’autorité compétente de différer dans le temps, la réponse à apporter à une demande d’autorisation d’urbanisme pour éviter qu’une opération d’aménagement, des travaux publics ou l’exécution d’un futur plan local d’urbanisme soient compromis.

Le sursis à statuer est une mesure de sauvegarde qui peut être opposée dans des cas limitativement énumérés par le code de l’urbanisme. Il peut concerner toute demande d’autorisation concernant des «travaux, constructions ou installations »

Grâce à cette mesure, l’autorité compétente pour se prononcer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme peut refuser d’examiner temporairement la demande d’autorisation d’urbanisme qui lui est soumise, dans un souci de préservation des décisions ou opérations d’aménagement futures.

La règle en vigueur au moment où l’autorité compétente est saisie de la demande et au moment où elle devrait se prononcer est alors écartée au profit de l’application, dans un temps décalé, de la règle future, laquelle pourra interdire ou limiter le projet porté par le pétitionnaire pourtant autorisé par les règles en vigueur au jour du dépôt de la demande.

Le droit de préemption urbain

infographie de vente de maisonLe droit de préemption urbain offre la possibilité à une personne publique, dans un périmètre prédéfini, de se substituer à l’acquéreur éventuel d’un bien mis en vente ou faisant l’objet d’une donation (à l’exception de celles réalisées entre personnes d’une même famille) et de l’acquérir en priorité, afin de réaliser une opération d’aménagement ou de constituer des réserves foncières en vue d’une opération d’aménagement.

Il s'agit d'un outil foncier stratégique de la puissance publique, qui lui permet de se substituer à un acquéreur et devenir ainsi propriétaire d’un bien, sous conditions.

Encore faut-il que cette opération intervienne en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement dans une zone prédéfinie, qu’elle soit réalisée à titre onéreux ou à titre gratuit et qu’elle se fonde sur des motifs d’intérêt général.

Le droit de préemption (DP) sur les espaces agricoles

vue d'un champ avec des maisons derrièreLes sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) ont un droit de préemption qui leur permettent d’acheter en priorité un bien agricole ou rural pour le revendre à un agriculteur. L'exercice de ce droit permet de mettre en oeuvre le volet foncier de la politique d’aménagement et de développement durable du territoire rural, en favorisant notamment le maintien des exploitants agricoles et en préservant l’environnement.

Les SAFER peuvent acheter des biens agricoles ou ruraux puis les revendre principalement à des agriculteurs pour contribuer à leur installation ou au maintien de leur activité agricole, à des collectivités pour les accompagner dans la mise en œuvre de leurs projets d’aménagement et de gestion de l’espace, à des établissements publics nationaux ou locaux (conservatoire du littoral, parcs naturels, agences, etc.), à des personnes privées (conservatoires, associations, fédérations, entreprises, etc.) dont les projets répondent à l’objectif de ses
missions. 

Le droit de préemption des espaces agricoles dont elles disposent est prévu aux articles L143-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime (CRPM)

Le document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC)

implantation commerciale et vue d'une zone commercialeLe schéma de cohérence territorial (SCoT) facilite la mise en cohérence des politiques sectorielles à l’échelle du territoire, notamment en matière d’habitat, de mobilités, d’environnement et d’aménagement commercial. Dans ce domaine, les choix des auteurs du SCoT sont traduits dans le DAAC, qui définit les conditions d’implantation des
équipements commerciaux et peut fixer des prescriptions différenciées par secteur géographique.

Ce document, qui constitue l’un des rares outils donnés aux élus pour influencer l’aménagement commercial de leur territoire, a subi de nombreuses évolutions législatives, jusqu’à parvenir à une rédaction ambitieuse avec la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN).

L’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020 relative à la modernisation des SCoT, qui entre en vigueur au 1er avril  2021 mais que les porteurs de SCoT peuvent dans certains cas appliquer à leurs projets en cours, ne remet pas en cause l’apport général de la loi ELAN tout en prévoyant quelques évolutions.

Ce document présente le concept et les éléments réglementaires du DAAC, ainsi que son champ d'application, sa portée, les intérêts et points de vigilantce.

Les autorisations d'occupation temporaires (AOT)

vue d'une terrasse de restaurant sur un trottoirLe domaine public de l’État et des collectivités locales est vaste et supporte de nombreuses activités publiques ou privées propices à la vie locale.

Ce patrimoine peut également être valorisé économiquement et représenter une source de revenu pour leur propriétaire. Pour concilier les différents usages, leur mise à disposition demande cependant à être organisée.

C’est pourquoi, même si le domaine public est réputé "inaliénable et imprescriptible", il est possible d’accorder un droit d’usage temporaire à une personne privée et de définir les modalités d’utilisation et de gestion de ces lieux au travers de la signature d’une autorisation d’occupation temporaire (AOT).

L’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public permet au titulaire d’occuper le domaine public ou de l’utiliser de manière privative, c’est-à-dire dans des conditions dépassant le droit d’usage qui appartient à tous (article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques-CG3P). 

Elle est délivrée par la personne morale propriétaire ou gestionnaire du domaine public suivant les modalités qu’elle définit librement au regard du cadre posé par les dispositions du CG3P. Cette autorisation est personnelle, temporaire, précaire et révocable. 

Les cessions foncières avec charge

facade d'immeuble vue d'un basLorsqu’une collectivité publique cède un terrain en vue de la réalisation d’un projet urbain par un tiers, elle peut être amenée à imposer des conditions particulières pour s’assurer de son devenir.

Il s’agit alors pour elle de passer un contrat de vente d’immeuble par lequel elle le cède à un opérateur contre paiement du prix du terrain et à la condition que celui-ci réalise des aménagements/équipements ou de manière générale des travaux.

La cession avec charges est un type particulier de contrat de vente d’immeuble par lequel, en pratique, la collectivité propriétaire d’un terrain d’assiette d’une opération immobilière, le cède à un opérateur contre paiement du prix du terrain et à la condition que celui-ci réalise les aménagements et équipements (même privés) imposés par la collectivité au moyen de clauses résolutoires et de conditions suspensives.

L’acquéreur peut s’engager à y réaliser différents types d’équipements répondant à l’intérêt général (logements sociaux, surfaces d’activités, bureaux, infrastructures routières, crèches, parking, etc.).

Ce dispositif, séduisant de prime abord notamment pour les collectivités locales, est cependant à utiliser avec prudence au risque d’être requalifié en contrat de la commande publique. 

La Déclaration d’Utilité Publique de travaux (DUP travaux)

chantier de destruction d'immeubleUne opération d’utilité peut justifier une privation forcée d’une propriété privée. 

L’acquisition, par voie d’expropriation, de biens appartenant à des personnes privées nécessaires à une personne publique pour la réalisation d’une opération d’aménagement suppose donc au préalable le prononcé d’une déclaration d’utilité publique. 

Il existe deux types de DUP,

  • la DUP dite "travaux" qui s’impose lorsqu’il s’agit de procéder à l’acquisition des immeubles ou des droits réels immobiliers nécessaires à la réalisation d’une opération déterminée.
  • a DUP dite "réserve foncière" qui peut être actionnée dès lors que l’expropriation est requise pour acquérir des immeubles nécessaires à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante alors même que le projet de cette opération n’a pas été défini (voir l’article L. 221-1 du code de l’urbanisme).

Cette fiche présente la nature et le régime de la déclaration d'utilité publique, ses effets ainsi que les intérêts et points de vigilance dans la démarche.

Implication du public : approche générale

De nombreuses procédures permettant d’informer le public et surtout de l’associer à la prise de décision, notamment en matière d’environnement, coexistent aujourd’hui.

Ces procédures ou mécanismes de participation se sont multipliés depuis une trentaine d’années, permettant d’impliquer le public en l’informant et en lui conférant la possibilité de participer à l’élaboration de décisions administratives. Schématiquement, il s’agit, en dernier ressort, de permettre au public de donner son avis.

La présente fiche propose une première approche de ces mécanismes et dispositifs, à travers la présentation d’outils majeurs de la participation.

L'enquête publique "environnementale" 

infographie de réunion publique avec gens qui parlentCette enquête publique régie par le code de l'environnement vise à assurer l'information et la contribution du public.

Lorsque certains plans, programmes ou projets (d’aménagements, d’ouvrages, de travaux...) sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement, en raison de leurs caractéristiques et de leurs impacts potentiels, la loi impose que soit réalisée une enquête publique préalablement à leur autorisation, leur adoption ou leur approbation.

Cette enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public, ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers, et de recueillir l’avis du public sur ces opérations afin de permettre à la personne publique de disposer des éléments nécessaires à son information pour décider de l’opportunité de leur réalisation.

Cette fiche rappelle :

  • la réglementation en la matière,
  • le champ d'application de l'enquête publique environnementale, 
  • les différentes étapes de la procédure et le déroulement de l'enquête publique environnementale,
  • les cas particuliers
  • les suites de l'enquête publique,
  • les intérêts de cette enquête publique et les points de vigilance

La taxe sur les friches commerciales (TFC)

rue commerciale à Boulogne sur MerDepuis presque une vingtaine d’années, la vacance commerciale préoccupe de façon croissante les collectivités publiques et les acteurs de l’aménagement et de l’immobilier commercial en raison de ses incidences économiques et sociales ainsi qu'en termes d’aménagement équilibré et durable des territoires.

Pour répondre à ce phénomène, la taxe sur les friches commerciales (TFC) a été instituée par la loi de finances rectificative pour 2006 (loi n°2006-1771 du 30 décembre 2006). 

Entrée en vigueur le 1er janvier 2008, elle vise à inciter les propriétaires à exploiter eux-mêmes ou à louer leur(s)
bien(s) vacants et permet aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à
fiscalité propre de mettre en oeuvre une stratégie cohérente d’aménagement des territoires et de développement économique. 

Mandat sur maîtrise d'ouvrage publique et mandate d'aménagement

Cette fiche présente la réglementation en vigueur sur les deux types de mandats à disposition des maîtres d'ouvrages pour réaliser des travaux publics d'aménagement, en rappelant également les points d'intérêt et de vigilance:

  • Le mandat prévu dans le cadre des dispositions sur la maîtrise d’ouvrage publique (la MOP), insérées dans le code de la commande publique (CCP) qui a codifié la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée.
  • Le mandat dit en pratique "d’aménagement" dont le régime est fixé par le code de l’urbanisme (CU).

 Les emplacements réservés

vue de zones foncièresL’emplacement réservé est un outil mobilisable par les plans locaux d’urbanisme (PLU, PLUi), qui permet d’anticiper l’acquisition de foncier et, en attendant, d’en geler l’emprise foncière concernée pour pouvoir y réaliser à terme un projet précis.

Ce dispositif peut être utilisé pour permettre des projets contribuant, par exemple, à répondre à des besoins d’équipements collectifs, à favoriser la mixité sociale, la mobilité, l’amélioration du cadre de vie, la biodiversité...

Cette fiche présente:

  • le champ d’application de ces emplacements,
  • leur procédure de création,
  • leurs effets,
  • les intérêts de l’outil et les points de vigilance.

La concession d’aménagement

L’État, une collectivité territoriale ou l’un de leurs établissements publics peut concéder, en principe après mise en concurrence, la réalisation d’une opération d’aménagement à une personne y ayant vocation. Celle-ci assure alors une mission globale incluant notamment la maîtrise d’ouvrage des travaux nécessaires et la cession des biens.

La fiche précise :

  • La définition et son champ d’application,
  • Ce qui différencie la concession d'aménagement du mandat,
  • La mise en œuvre,
  • Les intérêts de cet outil et les points de vigilance

L'expropriation pour cause d’utilité publique

gruesL’expropriation est une procédure à la fois administrative et judiciaire, qui permet à la puissance publique de porter atteinte au droit de propriété, en dépit de son caractère "inviolable et sacré", et d’obtenir, sous forme d’une cession forcée, le transfert à son profit d’un bien immobilier.

Pour être légale, une opération d’expropriation doit permettre la réalisation d’un objectif d’utilité publique et prévoir le paiement d’une indemnité à l’exproprié qui doit être "juste et préalable".

Cette fiche pratique porte sur:

  • Les conditions de mise en œuvre de cette procédure : existence d’une opération d’intérêt public, biens susceptible d’être expropriés, initiative de l’expropriation et bénéficiaires,
  • La phase administrative de la procédure,
  • La phase judiciaire de la procédure,
  • Le contentieux,
  • L’intérêt de cette procédure et les points de vigilance.

Le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles

première page de la ficheLe département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles (ENS), boisés ou non.

Cette politique vise à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et à assurer la sauvegarde des habitats naturels.

Dans le cadre de cette compétence, le département peut créer des zones au sein desquelles il peut préempter des terrains en vue de les protéger, de les aménager et de les ouvrir au public. Le droit de préemption des espaces naturels sensibles est un outil qui permet au département de maîtriser des fonciers à forts enjeux environnementaux.

Cette fiche outils  dédiée au droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (DP-ENS ou DPENS) présente:

  • Le champ d’application de ce droit : périmètre, biens concernés,
  • La mise en œuvre du DP-ENS,
  • L’exercice de ce droit de préemption,
  • L’intérêt de cet outils et les points de vigilance

Les zones agricoles protégées (ZAP):

Les zones agricoles protégées (ZAP) sont des servitudes d’utilité publique (SUP) qui permettent de protéger durablement la vocation agricole de certains espaces et de les soustraire à la pression foncière comme au risque d’urbanisation. 

Les espaces agricoles que la ZAP permet de préserver doivent présenter un intérêt général en raison de la qualité de leur production, de leur situation géographique ou bien de leur qualité agronomique.

Cette fiche présente:

  • Son champ d’application : les territoires et les espaces où les ZAP sont possibles, 
  • La procédure d’instauration d’une ZAP ;
  • L’opposabilité de la ZAP et ses effets ;
  • Ses intérêts et points de vigilance. 

Le périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global (PAPAG)

Il s'agit de servitudes mobilisables dans le cadre des plans locaux d’urbanisme (PLU, PLUi), pour contenir l’évolution urbaine dans l’attente de la définition d’un projet d’aménagement global.

Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d’urbanisme peuvent instaurer une servitude d’inconstructibilité temporaire, d’une durée maximum de 5 ans, sur un périmètre à définir et sous réserve d’une "justification particulière".

La fiche présente: 

  • Le champ d’application de cet outil du PLU(i) ;
  • Sa mise en oeuvre ;
  • Ses effets ;
  • Son intérêt et quelques points de vigilance,
  • Les textes de référence.

La zone d’aménagement différé (ZAD)

Vue panoramique de BéziersLa zone d’aménagement différé (ZAD) est une procédure qui permet aux collectivités locales, via l’utilisation du droit de préemption, de s’assurer progressivement de la maîtrise foncière de terrains où il est prévu à terme une opération d’aménagement, et ainsi d’éviter que l’annonce de ce projet ne provoque une envolée des prix.

L’outil ZAD a été conçu dans l’optique de préparer des opérations d’aménagement sur le long terme, afin d’éviter que l’annonce d’un projet ne déclenche une hausse des valeurs foncières. Il s’agit d’un outil de préemption, au même titre que le droit de préemption urbain (DPU).

La fiche présente:

  • Les cas dans lesquels il est possible de recourir à une ZAD (champ d’application) ;
  • Les conditions de création de la ZAD ;
  • La phase pré-ZAD ;
  • L’ouverture du droit de préemption ;
  • L’intérêt de l’outil et quelques points de vigilance.

La Commission départementale d’aménagement commercial

Les CDAC ont vocation à statuer sur les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) qui leur sont présentées concernant les projet d’"implantations, extensions, transferts d’activités existantes et changements de secteur d’activité d’entreprises commerciales et artisanales" atteignant un certain seuil de surfaces de vente.

Ces projets doivent répondre aux exigences d’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement et de la qualité de l’urbanisme.

La fiche présente:

  • le rôle des CDAC,
  • leur composition et leur fonctionnement,
  • les projets examinés en CDAC, ceux sont exclus de ce champ,
  • le contrôle facultatif de la CDAC,
  • la nature du contrôle de la CDAC : critères d’appréciation, analyse des impacts sur l’animation et le développement économique des centres-villes,
  • la procédure,
  • la mise en œuvre du projet concerné,
  • intérêts et points de vigilance
Le site Outils 2 l'Aménagement est un centre de ressources destiné aux collectivités:
  • Informations techniques et juridiques, capitalisation des outils, des méthodes, des pratiques et des retours d’expériences, actualisées en fonction de la réglementation et de l'actualité, en matière d'urbanisme opérationnel, de construction et de logement, d’environnement.
  • Une centaine de fiches synthétiques, fruit d'un partenariat entre la DGALN du Ministère du Développement durable, l’Aperau et le Cerema.
  • Alimenté par les différents réseaux du Cerema et du Ministère en charge du logement et de la cohésion des territoires, il est propice au développement de partenariats publics ou privés pour favoriser la production, la diffusion et le partage de connaissances et de pratiques.